Xunta de Galicia. Consellería de Economía e Facenda
¿Qué son los presupuestos?
Índice
1. El presupuesto: Concepto
De una manera amplia, el presupuesto puede definirse como un documento en el que se refleja el conjunto de gastos que se quieren realizar durante un período de tiempo determinado y el detalle de los ingresos que se prevé obtener para su financiación. El presupuesto es la plasmación de los objetivos políticos de un gobierno y de sus compromisos con los ciudadanos.
El presupuesto es una técnica utilizada tanto en la esfera privada como en la pública. Sin embargo, si en la primera el presupuesto tiene una naturaleza meramente orientativa, en la segunda es plenamente vinculante y limitativa para el gestor público. Por este motivo, el presupuesto es posiblemente el documento de mayor trascendencia para las Administraciones Públicas.
Por una parte, es un documento jurídico que autoriza y vincula a las Administraciones para la realización de los gastos y los ingresos con los que cumplir con las funciones decididas por la sociedad y atribuidas al sector público: intervención en la vida económica; prestación de bienes públicos; asignación y redistribución de la riqueza.
Por otra, el presupuesto constituye la técnica de gestión más potente de la que disponen las Administraciones, toda vez que proporciona una información muy valiosa para la mayor eficiencia y eficacia en el cumplimiento de esas funciones. Finalmente, constituye una garantía para los administrados, por cuanto la actividad y los compromisos de la Administración se dirigen hacia finalidades concretas y conocidas, y están sometidos a control.
Arriba2. Los principios presupuestarios
La elaboración del presupuesto está supeditada al cumplimiento de una serie de principios. Estos principios han ido evolucionando a lo largo del tiempo, conforme lo hacía la situación económica y política de los países.
Los principios tratan de dar respuesta a tres preguntas básicas:
- ¿Quién debe diseñar el presupuesto?
- ¿Cómo debe ser dicho presupuesto?
- ¿En función de qué criterios económicos se elabora el presupuesto?
La respuesta se encuentra en los principios políticos, contables y económicos, respectivamente.
Arriba2.1. Principios políticos
Están encaminados a posibilitar el control del Poder Ejecutivo, el Gobierno. Para controlar la autorización presupuestaria del Legislativo al Ejecutivo, las normas legales de cada Comunidad suelen establecer una serie de principios que deben informar el proceso presupuestario.
- Competencia: Garantiza el equilibrio de poderes, basándose en el siguiente reparto de competencias: el Legislativo aprueba el presupuesto y las cuentas generales; el Ejecutivo prepara y ejecuta el presupuesto; el Judicial fiscaliza. El Parlamento, como representante de la soberanía popular en ejercicio de la competencia legislativa, autoriza los presupuestos del Ejecutivo. El Gobierno tiene la competencia para la elaboración y ejecución de los presupuestos autorizados.
- Universalidad: Los presupuestos deberán incluir la totalidad de los ingresos y gastos públicos. En consecuencia, el Ejecutivo únicamente podrá gastar los importes contenidos en el presupuesto.
- Unidad: Todos los ingresos y gastos públicos se incluirán en un solo presupuesto, prohibiendo la existencia de presupuestos extraordinarios y especiales. Es una consecuencia del principio de universalidad y tiene por objeto facilitar al Legislativo el ejercicio del control presupuestario.
- Especialidad: Significa que los créditos deben tener un destino determinado y deben afectar a un objetivo específico a fin de evitar toda confusión entre ellos.
- Anualidad: La autorización parlamentaria del presupuesto ha de tener una vigencia determinada, el denominado ejercicio presupuestario, que en la mayoría de los países coincide con el año natural, y, transcurrido el cual, perderá su valor, salvo que se prorroguen.
- Publicidad: Los ciudadanos deben tener conocimiento sobre el destino de los gastos, dado que se financian con los tributos que pagan. La publicidad no sólo debe producirse durante el debate de aprobación y con la publicación del presupuesto aprobado, sino también a lo largo de su gestión mediante informes, comparecencias e interpelaciones al Gobierno por el Parlamento.
2.2. Principios contables
Los principios contables son una traducción a la técnica contable de los principios políticos. Son los siguientes:
- Presupuesto bruto: Se corresponde con el de universalidad. La contabilidad ha de llevarse por un sistema administrativo y no especulativo y, como consecuencia del principio de universalidad, se exige que todas las partidas se consignen en el presupuesto, por su importe bruto, sin aumentos.
- Unidad de caja: Derivado del principio político de unidad, establece que todos los ingresos y gastos de la Hacienda Pública deben realizarse a través de la misma caja.
- Especificación: Tiene su origen en el principio de especialidad y reduce la discrecionalidad del Ejecutivo en la gestión presupuestaria, que ha de acomodarse a lo autorizado por el Parlamento, al aprobar el presupuesto con el límite cualitativo y cuantitativo, los cuales deben ser comprobados.
- Ejercicio cerrado: Se corresponde con el de anualidad. A través del principio de ejercicio cerrado se establece una limitación a cualquier prórroga contable de una actuación presupuestaria vencida. Cuando haya que realizar un pago o percibir un ingreso por cuenta de otro ejercicio, se abre una cuenta especial.
2.3. Principios económicos
- Equilibrio presupuestario: Consiste en que los ingresos sean suficientes para cubrir la totalidad de los gastos.
- La regla de oro del presupuesto: El endeudamiento excepcional del sector público sólo debe utilizarse para financiar gastos públicos de inversión, capaces de generar recursos suficientes como para hacer frente a la amortización y al pago de intereses.
3. El ciclo presupuestario
El ciclo presupuestario consta de cuatro grandes fases:
- Preparación y elaboración
- Aprobación
- Ejecución
- Control
Su duración es de aproximadamente tres años.
El Gobierno prepara el presupuesto y somete al Parlamento el proyecto de ley. El Parlamento examina este proyecto y lo aprueba con las enmiendas que considere necesarias. Aprobada la Ley de Presupuestos, la Administración es responsable de su ejecución. Por último, el Parlamento controla esa ejecución comprobando la correspondencia entre autorización y las operaciones desarrolladas basándose en esta.
Estas fases son sucesivas y se alternan en ellas la competencia del Ejecutivo y el Legislativo. Ahora bien, deben hacerse al respecto algunas observaciones:
- Durante el curso del ejercicio presupuestario puede plantearse la necesidad de aprobar nuevos gastos, que deben ser autorizados mediante ley, aunque con iniciativa reservada al Gobierno, de manera análoga a la de la Ley de Presupuestos.
- Además, en relación con el control, éste es múltiple y existe, además del parlamentario, un control desarrollado por la propia Administración, que, además, se lleva a cabo con las operaciones de ejecución.
El ciclo presupuestario tiene una duración variable conforme a la normativa vigente en cada país. Suele comprender en los países occidentales un periodo aproximado de tres años: uno previo, otro corriente y otro ulterior.
Arriba3.1. Fases del ciclo presupuestario
- La elaboración se inicia con la aprobación de los objetivos de gastos corrientes y de capital por la Consellería de Economía e Facenda. Posteriormente, intervienen las distintas Consellerías, que elevan sus propuestas a Economía e Facenda.
- La aprobación. Una vez aprobado el proyecto de ley por el Consello da Xunta de Galicia, la ratificación compete al órgano legislativo y pueden presentarse enmiendas, a la totalidad o al articulado. El texto definitivo debe ser aprobado antes del 1 de enero, quedando automáticamente prorrogados los del año anterior en caso contrario.
- La ejecución –realizar los gastos y operaciones autorizados– recae en los órganos de gestión de las Administraciones Públicas. Consta de cuatro fases: autorización, compromiso, obligación y orden de pago.
- El control se realiza en dos niveles. Por un lado, un control interno durante la ejecución a través de la Intervención General, que debe fiscalizar, y, por otro lado, al finalizar el año, un control externo a través del Consello de Contas, que debe aprobar las Cuentas Generales y someterlas al Parlamento.
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2006 Xunta de Galicia. Consellería de Economía e Facenda Galego